Tactische administratieve lasten: uitzondering op de (administratieve) regel. Een kwalitatief onderzoek naar hoe beleidsmakers administratieve lasten toepassen in beleid.

Abstract

In dit onderzoek is onderzocht hoe administratieve lasten worden toegepast in beleid door beleidsmakers. Administratieve lasten zijn de leer-, psychologische- en nalevingskosten die de burger ervaart in haar interactie met de overheid. Omdat administratieve lasten diverse negatieve effecten met zich mee kunnen brengen, met verschillende effecten op verschillende doelgroepen, is het van belang om eerder in het proces inzicht te krijgen in hoe administratieve lasten worden toegepast in beleid. Daarnaast ontbreekt empirische kennis over het toepassen van administratieve lasten vanuit het perspectief van de beleidsmaker in de wetenschappelijke literatuur over administratieve lasten. Om deze redenen is in dit onderzoek de volgende onderzoeksvraag onderzocht: Hoe passen beleidsmakers administratieve lasten toe in beleid? Met het beantwoorden van bovenstaande onderzoeksvraag wordt beoogd om inzicht te krijgen in hoe en welke administratieve lasten worden toegepast in beleid, welke rol de beleidsmaker hierin speelt en hoe de beleidsmaker keuzes maakt met betrekking tot het opleggen van administratieve lasten.

Voor het beantwoorden van deze onderzoeksvraag is aan de hand van kwalitatief onderzoek data verzameld uit documenten en interviews. De 58 documenten die zijn geanalyseerd zijn adviezen van Adviescollege Toetsing Regeldruk, ATR, (z.d.) over (voorgenomen) wetgeving. Uit deze 58 adviezen zijn uiteindelijk zeven adviezen gekozen waarover de betrokken beleidsmakers zijn geïnterviewd om inzicht te krijgen in de keuzes die zijn gemaakt om tot bepaalde wetgeving met administratieve lasten te komen en welke ruimte zij in dit proces hadden. Ook zijn vijf beleidsadviseurs van ATR geïnterviewd om een algemeen beeld te kunnen vormen over het gebruik van administratieve lasten in wetgeving.

Een van de belangrijkste bevindingen uit dit onderzoek is dat over het algemeen administratieve lasten niet worden gezien door de beleidsmakers als iets dat wordt toegepast, wordt gebruikt of bewust wordt opgelegd. Administratieve lasten worden gezien als voortvloeisels uit en bijkomstigheden bij wet- en regelgeving. Hieruit kan worden opgemaakt dat in dit onderzoek blijkt dat, anders dan uit wetenschappelijke literatuur naar voren kwam, administratieve lasten door de beleidsmakers niet worden gezien als een beleidsinstrument, dus als middel voor een doel. Toch zijn uit de interviews enkele gevallen naar voren gekomen waarbij het toch lijkt alsof de administratieve lasten worden ingezet om een doel te dienen, namelijk om bepaalde doelgroepen te weren of om de juiste mensen te selecteren voor een product of dienst. Ook duiden in enkele gevallen onderliggende doelen in wetgeving, ‘hidden politics’, op het tactisch gebruiken van administratieve lasten als beleidsinstrument. Hierbij worden niet details van de administratieve laten ingezet, zoals uit de wetenschappelijke literatuur naar voren kwam, maar worden de gehele administratieve lasten ingezet om onderliggende doelen te dienen. Bij de keuze voor een beleidsinstrument, waaruit administratieve lasten vervolgens voortvloeien, is uit de bevindingen gebleken dat de ruimte die de beleidsmaker voor die keuze hebben, sterk verschilt per wetgeving en afhankelijk is van de politieke context en aanleiding van de wetgeving. Over het algemeen is gebleken uit de interviews dat de politiek een grote rol speelt in het vormgeven van het beleidsinstrument. Bij de afwegingen die beleidsmakers maken, blijkt dat bepaalde kwesties meer administratieve lasten mogen vragen van burgers dan andere kwesties. Ook is gevonden dat in de documenten vooral leer- en nalevingskosten naar voren kwamen, en zelden aandacht was voor psychologische kosten. Op basis van deze bevindingen zijn tot slot aanbevelingen gedaan voor beleidsmakers en de beleidsadviseurs van ATR om mogelijke neveneffecten van administratieve lasten in te calculeren, meer aandacht te hebben voor de psychologische kosten in het maken van beleid en duidelijk te verwoorden wat de doelen zijn die de administratieve lasten in het beleid dienen.