| dc.description.abstract | Deze scriptie bevat een onderzoek naar het planvormingsproces van een groot infrastructuurproject. Onder een groot infrastructuurproject (GIP) wordt in deze scriptie verstaan een ruimtelijk gespreid tracéproject van nationaal belang, waarmee een enkelvoudige voorziening wordt getroffen. Het gaat om lijninfrastructuur, zoals spoorwegen, dijken en snelwegen. Doordat een nationaal belang is verbonden aan een GIP is de rijksoverheid vaak de initiatiefnemer van het project. Deze noodzaak bestaat enerzijds omdat GIP’s niet worden gefaciliteerd door marktwerking en anderzijds doordat GIP’s vaak grote maatschappelijke weerstand oproepen. Weerstand tegen GIP’s ontstaat doordat lokale belangen botsen met het nationaal belang. Vanuit een Actor Netwerk-perspectief betekent dit dat actoren er niet in slagen om hun belangen te verenigen, waardoor planvormingsprocessen vaak stroef verlopen.
Om beter inzicht te krijgen in het verloop van een planvormingsproces van een GIP en daarbij de interactie tussen actoren in het bijzonder, staat de volgende vraag centraal in dit onderzoek:
In hoeverre kan de planvorming van een groot infrastructuurproject worden beschouwd als een proces van netwerkvorming tussen actoren en in hoeverre heeft het nut om onderscheid te maken tussen actoren in een dergelijk planvormingsproces?
De term ‘netwerkvorming’ is een theoretisch concept waarmee de werkelijkheid inzichtelijk gemaakt kan worden. Actor Netwerk-theoretici verklaren een ruimtelijke ontwikkeling als een netwerk van gelijkgestemde actoren. Dit netwerk wordt gevormd in een ‘proces van translatie’. In dit proces probeert een initiatiefnemende actor (de focal actor) andere actoren zich te laten gedragen in overeenstemming met zijn visie op de wereld. Hierbij worden vier stappen onderscheiden: (1) problematisering, (2) interesseren, (3) vastlegging en (4) mobilisatie. Wanneer de focal actor succesvol is, wordt tijdens de vierde stap een netwerk bewerkstelligd. Om de totstandkoming van een ruimtelijk plan te verklaren, kan het planvormingsproces hiertoe worden beschouwd als een proces van translatie. Het ruimtelijk plan staat dan gelijk aan een succesvol netwerk. In een planvormingsproces wordt echter de fase van ex ante-evaluatie onderscheiden, tijdens deze fase wordt het probleem, de ambitie en de voorgestelde oplossing gecontroleerd. Een dergelijke fase ontbreekt in het proces van translatie.
Institutionele factoren (in deze scriptie worden wet- en regelgeving beschouwd als instituties) beïnvloeden de verhoudingen tussen actoren. Doordat GIP’s van nationaal belang zijn, is de relatief nieuwe rijkscoördinatieregeling meestal van toepassing op deze projecten om daadkrachtig optreden van de rijksoverheid te bevorderen. Door deze regeling is de rijksoverheid eindverantwoordelijke voor het project en wordt het planvormingsproces van het gehele GIP verdeeld in verschillende deelproducten: de startnotitie-milieueffectrapportage, het milieueffectrapport en het rijksinpassingsplan. In het rijksinpassingsplan is het definitieve besluit vastgelegd en dit plan treedt in de plaats van lokale bestemmingsplannen. Op alle voornoemde ruimtelijke plannen is inspraak mogelijk. Een inspraakperiode op een ruimtelijk plan wordt in deze scriptie beschouwd als een institutioneel vastgesteld obligatory passage point (OPP). Dat wil zeggen dat dit punt gepasseerd moet worden om succesvol een plan vast te leggen. In het bovenstaande is gesteld dat de totstandkoming van een plan beschouwd kan worden als de vorming van een netwerk. Wanneer actoren een netwerk hebben gevormd en een plan hebben opgesteld, kan inspraak in theorie worden beschouwd als een evaluatie van het netwerk (het plan). Actoren die zich niet in het netwerk bevinden, kunnen door middel van inspraak toetreding afdwingen.
Inspraak is niet het enige OPP dat wordt onderscheiden. Ook institutioneel vastgelegde bevoegdheden tot het afgeven van vergunningen en ontheffingen kunnen hiertoe gerekend worden. Al deze zaken zijn bepalend voor het slagen van het project en de focal actor wordt verplicht om hier gehoor aan te geven. Dit leidt tot fundamentele verschillen tussen actoren, omdat niet alle actoren OPP’s bezitten. Actoren die OPP’s bezitten worden daarom aangeduid als primaire actoren en actoren die niet essentieel zijn voor het slagen van het project worden aangeduid als secundaire actoren.
De voornoemde zaken vormen de kern van de theoretische verwachtingen van dit onderzoek. Om te controleren in hoeverre deze verwachtingen juist zijn is er een empirische studie uitgevoerd. Als onderzoeksontwerp is er gekozen voor een case-studie, het GIP Noord-West 380 kV van TenneT TSO bv. Dit project omhelst een nieuwe hoogspanningsverbinding van Eemshaven, via Ens, naar Diemen. Van dit project is het planvormingsproces ten aanzien van de startnotitie-milieueffectrapportage aan de hand van de bovengenoemde theoretische verwachtingen gereconstrueerd. Met behulp van narratieve interviews onder deelnemers aan het planvormingsproces is de empirische data verzameld.
Uit de resultaten van het empirisch onderzoek blijkt dat onderscheid tussen primaire en secundaire actoren problematisch is. Een actor kan in het stadium van de startnotitie-milieueffectrapportage secundair zijn, terwijl dezelfde actor in het stadium van het rijksinpassingsplan en de uitvoering daarvan van primair belang is. Dit komt doordat op de verschillende deelproducten van een GIP niet dezelfde OPP’s van toepassing zijn. Daarnaast is een onderscheid dat is alleen gebaseerd op het bezit van OPP’s niet zeer relevant, omdat een initiatiefnemende actor draagvlak probeert te krijgen voor zijn plannen. Hij probeert dit draagvlak te bereiken om in een later stadium maatschappelijke weerstand te voorkomen. Draagvlak wordt niet alleen gezocht onder primaire actoren, ook secundaire actoren worden bij het planvormingsproces betrokken. Doordat het creëren van draagvlak een belangrijk handelingsmotief is voor de focal actor neemt tegelijkertijd de betekenis van inspraak als evaluatiefase af. Ruimtelijke plannen worden zo degelijk en allesomvattend mogelijk opgesteld, zodat de noodzaak tot herziening beperkt wordt.
Naast de bovenstaande beperkingen van het onderscheid tussen primaire en secundaire actoren, blijkt dat actoren zich ook op een andere manier van elkaar onderscheiden. Specifieke (ruimtelijke) kennis en de omvang van de achterban van een actor zijn belangrijke factoren. De planvorming van een groot infrastructuurproject verloopt als een ‘trechtering’ van grof naar fijn. Dat wil zeggen dat er wezenlijke verschillen bestaan tussen het schaalniveau waarop wordt gewerkt in bijvoorbeeld de startnotitie-milieueffectrapportage en het rijksinpassingsplan. Door het actor-begrip in tijd en ruimte te plaatsen wordt het belang van een actor variabel. Actoren met een achterban die op nationale schaal actief is, kunnen het best in een vroeg stadium bij het planvormingsproces worden betrokken. Op een groot schaalniveau is het namelijk niet mogelijk om individuele belangen mee te wegen. Naarmate de tijd vordert neemt het detailniveau toe en aan de hand van het schaalniveau waarop wordt gewerkt moeten de actoren worden geselecteerd voor deelname aan het planvormingsproces. Hetzelfde geldt voor specifieke (ruimtelijke) kennis: wanneer een actor specifieke kennis heeft over een afgebakend gebied, dan heeft het nut om deze actor te betrekken wanneer dat schaalniveau wordt bereikt.
De hoofdconclusie van dit onderzoek is dat het planvormingsproces van een GIP kan worden beschouwd als een proces van netwerkvorming, wat tot op zekere hoogte wordt beïnvloed door institutionele factoren. Interactie tussen actoren ontstaat in principe vrijwillig, maar door wet- en regelgeving worden zij in sommige gevallen hiertoe verplicht. Actoren die OPP’s bezitten zullen in ieder geval betrokken raken bij het planvormingsproces, waardoor zij zich onderscheiden van actoren waarvoor deze verplichting niet geldt.
Voor de totstandkoming van een succesvol netwerk zoekt de focal actor draagvlak. Hierbij moet een afweging worden gemaakt op basis van tijd en ruimte. Wanneer de planvorming van een GIP zich op een bepaald schaalniveau afspeelt, moeten in dit proces actoren zijn vertegenwoordigd die op het desbetreffende schaalniveau een constructieve bijdrage kunnen leveren. | |
