De discrepantie tussen denken en doen, een explorerend onderzoek naar de verhouding tussen beeldvorming en handelen van ambtenaren omtrent de zelfredzaamheid van bijstandsgerechtigden

Abstract

In deze masterscriptie voor de opleiding ‘Communicatie, Beleid en Management’ aan de Universiteit Utrecht wordt inzicht geboden in de verhouding tussen beeldvorming en handelen van street-level bureaucrats (vanaf nu SLBs) met betrekking tot bijstandsgerechtigde burgers. Street-level houdt in dat er gewerkt wordt in direct contact met burgers. De term bureaucrats houdt in dat het werk uitgevoerd wordt in publieke dienst. Verder zijn SLBs opgeleid voor een specifieke bezetting (Hupe & Buffat, 2014). Het onderzoek is uitgevoerd bij een onderzoeksgemeente en vond plaats onder dertien uitvoerende ambtenaren. Er wordt een antwoord gevonden op de hoofdvraag, welke luidt: Hoe verhouden de beeldvorming en het handelen van street-level bureaucrats met betrekking tot financieel niet zelfredzame burgers zich tot elkaar? Aan de hand van deze vraag zijn met behulp van theorie vier deelvragen opgesteld. Hiervoor is de hoofdvraag in twee onderdelen opgedeeld, namelijk beeldvorming en handelen in relatie tot de doelgroep financieel niet zelfredzame burgers. De eerste drie deelvragen zijn gericht op de beeldvorming van de respondenten. De data hiervoor zijn verzameld met behulp van interviews. Deze deelvragen luiden:

1) Wat is de persoonlijke visie van de street-level bureaucrats van de onderzoeksgemeente op het beleid dat zij uit dienen te voeren? 2) Wat is de visie van de street-level bureaucrats van de onderzoeksgemeente op de organisatorische controle? 3) Wat is de persoonlijke betekenisgeving van de street-level bureaucrats van de onderzoeksgemeente van hun dagelijkse werkzaamheden? De nadruk ligt op de beeldvorming van de ambtenaren en niet (inhoudelijk) op het beleid. Het beleid zelf zal dan ook niet worden onderzocht.

De vierde en laatste deelvraag is gericht op het handelen van de SLBs. De data zijn verzameld aan de hand van observaties en geoperationaliseerd door een koppeling aan coping mechanismen. Deze coping mechanismen zijn namelijk observeerbaar en meetbaar. Deze deelvraag luidt:

4) Welke mechanismen zijn terug te zien in het handelen van de street-level bureaucrats van de onderzoeksgemeente?

Door de combinatie van twee onderzoeksmethoden, te weten observaties en interviews, levert dit onderzoek unieke resultaten op. Er komt niet enkel kennis tot stand over de beeldvorming van ambtenaren, maar ook over de manier waarop deze zich verhoudt tot het handelen omtrent financieel niet zelfredzame burgers. Dit bepaalt mogelijk hoe het beleid wordt uitgevoerd. Alle deelvragen worden aan de hand van analysevragen besproken in het resultatenhoofdstuk en leiden tot een beantwoording van de hoofdvraag. De theoretische concepten die gehanteerd zijn, zijn politieke controle, organisatorische controle, persoonlijke overtuigingen, discretionaire ruimte en coping mechanismen. Voordat er een antwoord werd gevonden, is er vanuit de empirische data nog een andere scheiding aangedragen, namelijk een scheiding in professionele rol en burgerrol. Deze is grotendeels te koppelen aan frontstage handelen en backstage uitspraken. Met dit onderscheid in het achterhoofd, ben ik aan de beantwoording van de deelvragen begonnen. De eerste deelvraag luidt: wat is de persoonlijke visie van de street-level bureaucrats van de onderzoeksgemeente op het beleid dat zij uit dienen te voeren? Hierbij wordt met beleid gedoeld op het participatiebeleid zoals deze vanuit de Rijksoverheid opgedragen is. Er lijkt veel kritiek te bestaan op dit beleid, met name vanuit de burgerrol van de respondenten. Vanuit de professionele rol lijkt dit echter tegengesproken te worden. Er bestaat daarmee een hoge mate van inconsistentie in de uitspraken van dezelfde respondenten. De oorzaak van de kloof tussen burger en beleid (Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid, 2017) wordt naast de complexiteit van het beleid door de respondenten ook bij de burger neergelegd. Met name voor de omringende complexiteit en de hoeveelheid problematiek rondom de burgers bestaat veel begrip. De tweede deelvraag luidt: wat is de visie van de street-level bureaucrats van de onderzoeksgemeente op de organisatorische controle? Hierbij wordt gedoeld op de gemeentelijke invulling van het participatiebeleid. De visie van de respondenten lijkt hier weinig uiteenlopend te zijn: elf respondenten benoemen dat het beleid erg sociaal is. Negen respondenten zetten zich hierbij persoonlijk af tegen het beleid. Wat betreft de aanwezige middelen vanuit de organisatie, wordt tijdsdruk ervaren als de grootste belemmering. Interessant is dat niet achter het beleid staan, niet als belemmering ervaren wordt. Mijn verwachting is dat dit hoofdzakelijk het geval is wanneer er een ruime mate van discretionaire ruimte bestaat. De derde deelvraag luidt: wat is de persoonlijke betekenisgeving van de street-level bureaucrats van de onderzoeksgemeente van hun dagelijkse werkzaamheden? Dit onderdeel is opgesplitst in vier onderdelen, namelijk: motivatie van de street-level bureaucrats, de ervaarde mate van discretionaire ruimte, de visie van de street-level bureaucrats op de burgers en de visie van de street-level bureaucrats op de professionele norm. Er wordt door negen respondenten een ruime mate van vrije ruimte ervaren binnen het dagelijks werk. Twaalf respondenten benoemen hun rol als activerend en elf respondenten worden hoofdzakelijk gemotiveerd door te willen werken met mensen. De vierde deelvraag is gericht op het handelen van de SLBs. Deze luidt: welke mechanismen zijn terug te zien in het handelen van de street-level bureaucrats van de onderzoeksgemeente? Deze vraag wordt beantwoord met behulp van het concept ‘coping mechanismen’. Folkman en Lazarus (1980, p. 223 in Vink et al., 2015) beschrijven coping als: “the cognitive and behavioural efforts made to master, tolerate or reduce external and internal demands and conflicts among them.” De meest voorkomende coping mechanismen in de observaties zijn routines inbrengen (zeven keer), comfort zoeken (vijf keer) en afroming (vier keer). Zelf heb ik het mechanisme onderdanige positie innemen toegevoegd.

Er leek een onderscheid te bestaan tussen frontstage handelen (observaties) en backstage uitspraken (interviews en eigen observaties rondom cliëntcontact). Wanneer we de data uit de observaties en de interviews aan elkaar koppelen, kom ik uit op twee analysevragen: - Is het mogelijk dat de coping mechanismen routines inbrengen, afroming, regels ombuigen, inzetten van eigen middelen, hulp zoeken en onderdanige positie hoofdzakelijk werken voor de professionele rol? - Is het mogelijk dat de coping mechanismen routines inbrengen en comfort zoeken hoofdzakelijk werken voor de burgerrol?