Het spanningsveld van flexibiliteit en rechtszekerheid : een kwalitatieve inhoudsanalyse van wetgeving en beleid in het toestaan van mengformules in detailhandel met ondergeschikte horeca binnen de ruimtelijke ordening

Abstract

In iedere ruimtelijk planproces doet zich een afweging voor tussen flexibiliteit en (rechts)zekerheid, waarbij de benodigde mate aan flexibiliteit en rechtszekerheid in beleid veelal onbekend is. Met als mogelijk gevolg dat te flexibele of te (rechts)zekere planprocessen kunnen leiden tot beknelde, ongewenste situaties. Een evenwicht in flexibiliteit en (rechts)zekerheid is hierdoor van cruciaal belang. Doordat functiemenging een relatief nieuwe ontwikkeling betreft, heeft dit nog niet op alle facetten haar weg binnen de ruimtelijke ordening kunnen vinden. Huidige wet- en regelgeving zijn hierdoor nog niet op de huidige verschijning aangepast. Hierdoor kan de complexiteit en het spanningsveld in ruimtelijke ordening versus wetgeving en flexibiliteit versus rechtszekerheid aan de hand van mengformules worden uiteengezet middels de vraag ‘Hoe leggen juridische kaders van mengformules in detailhandel met ondergeschikte horeca het spanningsveld in flexibiliteit en rechtszekerheid binnen de ruimtelijke ordening bloot?’. Alvorens dit kan worden beantwoord zal eerst worden gefocust op de deelvragen: ‘Wat is het belang van flexibiliteit en rechtszekerheid binnen de ruimtelijk ordening?’, ‘Welke juridische kaders zijn van toepassing op mengformules binnen ruimtelijke wetgeving en bijbehorend beleid?’ en ‘Welke juridische kaders zijn van toepassing op mengformules binnen detailhandel- en horecawetgeving en bijbehorend beleid?’. Relevante wetgeving en beleid voor mengformules zijn in dit onderzoek geïnterpreteerd aan de hand van een wetenschappelijk kader middels een kwalitatieve inhoudsanalyse. Daarnaast zijn interviews gehouden met planologen om inzicht te krijgen in de gedachtegang achter dergelijke beleidsregels. Uit dit empirisch onderzoek is gebleken dat aan de hand van ruimtelijke wetgeving, horecawetgeving en bijbehorend beleid drie scenario’s kunnen worden geschetst, te weten mengformules van detailhandel met ondergeschikte alcoholvrije horeca, mengformules in detailhandel met ondergeschikte alcoholhoudende horeca en slijterij met proeverij. Hieruit blijkt dat mengformules met alcoholvrije horeca geen juridische belemmeringen kent in de implementatie ervan en hierdoor als flexibel kan worden weergegeven. In tegenstelling tot de andere twee mengformulevormen, die op Rijksniveau moeilijk tot uitvoering kunnen worden gebracht én op gemeentelijk niveau zelfs worden uitgesloten. Hierdoor kan worden gesteld dat beide vormen een hoge mate aan rechtszekerheid omvatten, waarbij in de laatste twee gevallen worden gesproken van een lock-in situatie, aangezien de ‘gewenste’ situatie niet kan worden gerealiseerd door de handhaving (en inkapseling) van huidige wetgeving. Lock-in situaties zijn dan ook veelal een gevolg van inflexibiliteit. Dergelijke situaties kunnen worden ontgrendeld door anticipatie of reductie van inflexibiliteit. In bovengenoemde gevallen betekent dit dat de huidige bepalingen in wetgeving en/of beleid dienen te worden gewijzigd om te kunnen worden geïmplementeerd. Desalniettemin kan ook in geval van de eerste mengformulevorm ongewenste situaties worden gecreëerd, doordat lokale overheden dergelijke ontwikkelingen beperkt tot zelfs niet kan sturen of indien gewenst kan weigeren. Een overvloed aan eenzelfde mengformules kan mogelijk zorgen voor een eenzijdig straatbeeld. Dit betekent dat met het toestaan van deze mengvorm op het moment wordt ingespeeld op de huidige consumentenbehoefte, maar niet kan worden voorspelt hoe zich dit in de toekomst ontwikkelt en welke gevolgen dit met zich zal meebrengen.