Grenzen(d) aan publieke verantwoording. Over publieke verantwoording in grensoverschrijdende samenwerking bij incidenten op het spoor.

Abstract

Met dit onderzoek wordt beoogd in kaart te brengen hoe de publieke verantwoording bij incidenten bij zes internationale grensovergangen verloopt in de samenwerking tussen de Nederlandse spoorpartij ProRail en het Duitse DB Netze en te achterhalen welke kwaliteit deze verantwoordingsarrangementen hebben, bezien vanuit het cybernetische perspectief. Dit perspectief veronderstelt dat het verantwoordingsproces bijdraagt aan het vergroten van het leervermogen van een organisatie. Deze kennis wordt vervolgens gebruikt om aanbevelingen te formuleren voor de toekomstige grensoverschrijdende samenwerking tussen ProRail en vervoerdersbedrijf, de RET, op de Rotterdamse ‘Hoekse Lijn’. Vanaf 2017 zal op de Hoekse Lijn namelijk een grensgebied ontstaan omdat het beheer van deze tot op heden ‘gewone’ spoorlijn dan door ProRail wordt overgedragen aan de RET. De RET zal hier een metroverbinding van maken waarop buiten de spits ook goederentreinen zullen rijden.

Wanneer er in de toekomst incidenten plaatsvinden bij de grens tussen het beheergebied van ProRail en dat van de RET hebben beide spoorpartijen hier last. Zo wordt bijvoorbeeld de doorstroom van het trein- en metroverkeer tot op zekere hoogte ontregeld en kan een incident binnen korte tijd verder uit de hand lopen. Beide partijen hebben hierdoor belang bij een snelle afhandeling van de calamiteit. De kans dat zij elkaar opzoeken om het incident af te handelen is daarmee aanzienlijk. De vraag is echter, wat gebeurt er wanneer er tijdens deze gezamenlijke afhandeling steken zijn laten vallen? Wie moet zich dan naderhand verantwoorden aan wie? En hoe zorgt men ervoor dat in de toekomst niet dezelfde fouten worden gemaakt? Dit leidt tot de volgende onderzoeksvraag:

Welke rol speelt publieke verantwoording in grensoverschrijdende samenwerkingen bij spoorgrensovergangen na calamiteiten en hoe draagt deze kennis bij aan goede publieke verantwoording op het grensgebied van de Hoekse Lijn, zodat hier kan worden geleerd van fouten?

Om deze vraag te beantwoorden, wordt een drietal verwachtingen vanuit de wetenschappelijke literatuur onderzocht. Ten eerste wordt verwacht dat bij de zes Nederlands-Duitse grensovergangen meer sprake zal zijn van informele, horizontale verantwoording dan van verticale, politieke verantwoording. De tweede verwachting is dat verantwoording aan de grens waarschijnlijk ingewikkeld en onduidelijk zal zijn. De derde is dat in deze situatie zowel een verantwoordingstekort als een verantwoordingsoverlast kan worden gevonden.

Er is gebruik gemaakt van een multiple-case studie. Deze is onderzocht aan de hand van een kwalitatieve onderzoeksmethode. Er zijn 13 documenten geanalyseerd (zoals de beheerconcessie van het ministerie van Infrastructuur en Milieu en een samenwerkingsovereenkomst tussen ProRail en DB Netze) en 10 interviews gehouden met respondenten van ProRail, DB Netze en het ministerie van Infrastructuur en Milieu om de zes Nederlands-Duitse casus in beeld te brengen. De respondenten zijn grotendeels bereikt aan de hand van doorverwijzing (sneeuwbalmethode) en zijn afkomstig uit verschillende steden. Hun functies lopen uiteen van Officier van Dienst in de incidentenbestrijdingsorganisatie tot beleidsmedewerker op het ministerie. Tevens zijn er drie documenten bestudeerd en drie respondenten gesproken om de ervaringen met verantwoording in samenwerkingsverbanden van de RET en haar wensen voor de Hoekse Lijn te inventariseren.

In dit afstudeeronderzoek wordt geconcludeerd dat publieke verantwoording in het samenwerkingsverband aan de internationale grens inderdaad als informeel en horizontaal kan worden gekenmerkt en in mindere mate als politiek. Er is daarnaast sprake van veel onduidelijkheid over het verantwoordingsproces bij zowel ProRail als DB Netze. Zo ontbreekt het vaak aan helderheid in de afspraken tussen beide partijen of ontbreken afspraken in zijn geheel. Ook voelen respondenten die in de uitvoering van hun beroep veel autonomie ervaren (zogenaamde street-level bureaucrats) zich onjuist gecontroleerd binnen hun eigen organisatie. De verantwoording in de samenwerking tussen ProRail en DB Netze vertoont echter geen tekenen van ingewikkeldheid, wat wel werd verwacht. Dit hangt waarschijnlijk samen met een belangrijke bevinding in het onderzoek, namelijk dat er doorgaans weinig contact is tussen beide organisaties. Men weet elkaar te vinden in de afhandeling van het incident, maar onderhoudt daarbuiten weinig contact. Het is dus niet opmerkelijk dat er, zoals verwacht, sprake is van verantwoordingstekort. Een verantwoordingsoverlast is ook gevonden, namelijk in de overproductie van informatie die aan het de controlerende persoon of organisatie (het forum) moet worden geleverd.

Deze bevindingen leiden tot een verdere conclusie, namelijk dat er met deze verantwoordingsarrangementen ontoereikend kan worden geleerd van fouten. In de drie fases van het verantwoordingsproces, te weten de informatie-, de debat- en de sanctiefase, kunnen veel obstakels worden geïdentificeerd die het leren van gemaakte fouten in de weg staan. Er vindt bijvoorbeeld vaak geen hoor en wederhoor plaats tussen de twee partijen (bijvoorbeeld in de vorm van gezamenlijke evaluaties), waardoor er over en weer geen nadere vragen worden gesteld en beiden onvoldoende reflecteren op hun eigen handelen.

Uit deze bevindingen wordt geconcludeerd dat publieke verantwoording in de samenwerking aan de internationale grens bij calamiteiten een kleine rol speelt. Wat is aangetroffen in deze studie grenst in sommige gevallen aan verantwoording – vandaar de titel op het voorblad –, en is vaak als gering aan te duiden.

Op basis hiervan worden de 6 casus ingezet als antivoorbeeld voor de publieke verantwoording op de Hoekse Lijn en wordt gesteld dat ProRail en de RET er goed aan doen om het verantwoordingsproces mondeling en op papier helder vast te leggen. Daarnaast dienen ze na een gezamenlijke afhandeling van een incident gezamenlijk te evalueren en een werkgroep in het leven te roepen om verantwoordingstekort en –overlast te verhinderen en de resultaten uit de gezamenlijke evaluaties te implementeren. Deze aanbevelingen liggen grotendeels in lijn met de wensen van de RET.

Dit onderzoek wijst uit dat het in de spoorsector wellicht eerst behoorlijk fout moet gaan, voordat er tot inzicht wordt gekomen dat publieke verantwoording in samenwerkingsverbanden helder geregeld dient te zijn om het succes van de samenwerking te vergroten. Ook laat het onderzoek zien dat het niet vanzelfsprekend is dat er wordt geleerd van fouten na een incidentenafhandeling op het spoor.