Water governance: joint fact finding zet zoden aan de dijk.

Abstract

Klimaatverandering vormt de aanleiding voor een paradigmaverandering in het Nederlandse waterbeheer. Steeds vaker wordt naast technische beheermaatregelen ook naar ruimtelijke oplossingen voor wateropgaven gezocht. In de praktijk blijkt echter dat het waterbeheer en de ruimtelijke ordening onvoldoende geïntegreerd zijn. Ondanks het in werking treden van de watertoets zijn waterschappen in veel gevallen te laat bij gebiedsontwikkelingen betrokken om nog een substantiële bijdrage te kunnen leveren. Dit onderzoek richt zich in dit verband op vroegtijdige en succesvolle betrokkenheid van waterschappen bij gebiedsontwikkelingen in stedelijk gebied. Het empirisch onderzoek is voorts gebaseerd op twee case studies van gebiedsontwikkelingen waarbij het waterschap wèl vanaf de initiatieffase betrokken is geweest. Voor beide waterschappen geldt dat zij voor aanvang van de onderzochte gebiedsontwikkeling al een regulier en informeel contact met de betreffende gemeente hadden. Deze samenwerkingsvormen hebben geleid tot een vergelijkbare spin-off: wederzijds vertrouwen en het ontstaan van een informeel circuit. Deze spin-off blijkt van doorslaggevende betekenis voor vroegtijdige betrokkenheid van waterschappen te zijn. De watertoets is in beide onderzochte cases niet de bepalende factor gebleken. Betrokkenheid als gevolg van een informeel circuit en niet via een formele bepaling als de watertoets duidt op samenwerking in een governance structuur. De onderzoeksfocus ligt op de wijze waarop waterschappen bij deze cases van ‘water governance’ op basis van hun waterkennis een bijdrage leveren aan een klimaatbestendig watersysteem en ruimtelijke kwaliteit. Vanuit theoretisch opzicht zijn er drie wijzen van kennisvorming te onderscheiden. Deze drie ‘kennisvarianten’ zijn in deze masterthesis als volgt geoperationaliseerd:

Inhoudelijke kennisvorming: Organisaties die zelfstandig kennis in de vorm van rapporten produceren waarbij de aanname geldt dat rapporten een eigen gezag bevatten, terwijl dit in de praktijk bij de productie van meerdere rapporten mogelijk tot ‘knowledge fights’ kan leiden. Procedurele kennisvorming: Kennisvorming waarbij generieke procedurele voorschriften de aanzet tot het genereren van kennis geven en waarbij het strikt volgen van procedures daadwerkelijke inhoudelijke kennisvorming kan beperken. Gezamenlijke kennisvorming (joint fact finding): Een gezamenlijk kennisvormingsproces gericht op zowel het bereiken van consensus als de productie van inhoudelijke kennis, waarbij in de praktijk verschillende factoren zoals machtsmisbruik en ongelijkheid van actoren een gedeeld kennisvormingsproces kunnen frustreren.

Van procedurele kennisvorming is in de geanalyseerde gebiedsontwikkelingen geen sprake: de watertoets als formele bepaling is in beide gebiedsontwikkelingen immers van ondergeschikt belang. In beide cases is wel een variant van inhoudelijke kennisvorming waargenomen. Waterkennis kwam daarbij tot stand in een professioneel circuit, zonder dat de civil society direct betrokken was. Het voordeel van inhoudelijke kennisvorming is het effectief kunnen generen van kennis. Voorwaarden hiervoor zijn echter wel dat belanghebbenden geen behoefte hebben om bij kennisvorming betrokken te zijn en dat zij de kennis die ontstaat als gezaghebbend beschouwen. Wanneer belanghebbenden wel betrokken willen zijn maar daar geen kans toe krijgen, verwordt inhoudelijke kennisvorming tot een ondemocratisch kennisvormingsproces. Het betrekken van de civil society is mogelijk bij het initiëren van een gezamenlijk kennisvormingsproces. Een voorwaarde is directe betrokkenheid van belanghebbenden. Aan deze voorwaarde wordt in de onderzoekscases wisselend voldaan, waardoor zowel een lichte en gedeeltelijke vorm als een volwaardige vorm van joint fact finding is waargenomen. Het vergelijken van beide onderzoekscases biedt het inzicht dat een volwaardige vorm van gezamenlijke kennisvorming meer voordelen oplevert dan een sterk versimpelde variant. Een gezamenlijk kennisvormingsproces biedt namelijk zowel inhoudelijke als procesmatige voordelen. Het inhoudelijke voordeel bestaat uit het benutten van lokale en complementaire kennis van belanghebbenden, waardoor de kwaliteit van onderzoeksuitkomsten kan worden vergroot. De procesmatige voordelen zijn echter prominenter aanwezig. In de case waar sprake is van een volwaardig gezamenlijk kennisvormingsproces wordt wederzijds begrip voor uiteenlopende actoren en hun belangen gecreëerd. Belanghebbenden hebben zich na afloop met de onderzoeksuitkomsten geïdentificeerd, waardoor consensus is ontstaan. Joint fact finding levert zo bezien dus een bijdrage aan het versterken van relaties in een governance netwerk en de voortgang van een gebiedsontwikkeling. Gegeven het karakter van gebiedsontwikkelingen, waarbij in de regel tal van belanghebbende organisaties betrokken zijn en daar uiteenlopende belangen vertegenwoordigen, is gezamenlijke kennisvorming dus te interpreteren als de geschikte strategie om waterkennis te genereren. Mits sprake is van een brede en directe actorparticipatie, biedt een gezamenlijk kennisvormingsproces procesmatige voordelen die alleen bij een participatieve wijze van kennisvorming gerealiseerd kunnen worden. Bij water governance op het schaalniveau van stedelijke gebiedsontwikkelingen geldt dus: joint fact finding zet zoden aan de dijk.