Grensoverschrijdende institutionalisering in de Rijn-Schelde Delta
Summary
De laatste decennia lijkt grensoverschrijdende institutionalisering in Europese grensregio’s een hoge vlucht te nemen. Onder druk van algemene trends als globalisering en supranationale integratie enerzijds, en decentralisatie en regionalisering anderzijds, ontstaan nieuwe grensoverschrijdende institutionele arrangementen, die onderdeel lijken te zijn van een systeem van ‘multi-level governance’, een bestuurlijk systeem waarbij macht op verschillende niveaus wordt gedeeld.
Uit toetsing van deze trend aan de praktijk van grensoverschrijdende institutionalisering en samenwerking in de Rijn-Schelde Delta, die een contactzone vormt tussen westelijk Vlaanderen en Zuidwest Nederland, blijkt dat een complexe mix van Europese wet- en regelgeving, strategieën van nationale actoren, onderlinge afhankelijkheid van grensoverschrijdende beleidsissues, veranderende nationale contexten, strategisch beleid van individuele regionale actoren, institutionele belangen en bestuurlijke relaties tussen regionale actoren en individuele personen een diffuse grensoverschrijdende institutionalisering teweegbrengt.
Toch vertonen de verschillende institutionele arrangementen in de Rijn-Schelde Delta, zoals de Rijn-Schelde Delta Samenwerkingsorganisatie, Euregio Scheldemond, de Internationale Scheldecommissie, en de Vlaams-Nederlandse Scheldecommissie, ook overeenkomsten. Ten eerste vindt grensoverschrijdende samenwerking in de Rijn-Schelde Delta vooral plaats op een instrumentele basis. Dit betekent dat de instituties benut worden als mechanismen om controle uit te oefenen over bepaalde beleidsvraagstukken. Daarnaast is een verschuiving te constateren in de mate en aard van verbondenheid van de actoren in de grensoverschrijdende instituties, van territoriale verbondenheid richting een meer functionele verbondenheid. Dit houdt in dat netwerkstructuren waarin actoren op basis van gelijkwaardigheid direct grensoverschrijdend samenwerken, en waarbij één of enkele beleidsfuncties centraal staan, aan belang winnen ten opzichte van formele, hiërarchisch georganiseerde vormen van samenwerking, zoals bilaterale onderhandelingen.
Tegelijkertijd blijven publieke actoren echter de grensoverschrijdende samenwerking domineren, waardoor de instituties ook een duidelijke territoriale component behouden en formele hiërarchische interactie belangrijk blijft. Instituties die relatief veel kenmerken van een netwerkstructuur hebben, staan relatief los van de traditionele hiërarchische grensoverschrijdende besluitvorming, waardoor zij geen fundamentele bijdrage leveren aan de besluitvorming rond belangrijke grensoverschrijdende beleidsissues en aan de structurele integratie van de grensregio.
Als gevolg van een conflict in de regio over het natuurherstelprogramma in de Westerschelde, blijkt het momenteel onmogelijk een regiobreed bestuurlijk-maatschappelijke overleg te organiseren, en stagneert de ontwikkeling van de grensoverschrijdende samenwerking in de richting van multi-level governance. De toegenomen betrokkenheid van regionale publieke, private en non-gouvernementele actoren en de meer inductieve en ‘horizontale’ interactie op basis van gelijkwaardigheid moet dan ook gezien worden als een experimentele fase in de ontwikkeling van de grensoverschrijdende besluitvorming in de Rijn-Schelde Delta. Er kan vooralsnog niet gesproken worden van re-territorialisering van politieke macht op het grensoverschrijdende regionale schaalniveau, en naar verwachting zal een dergelijke ontwikkeling zich ook in de nabije toekomst niet voltrekken. De emancipatie van regionale actoren leidt niet tot territoriale fragmentatie, en van een afname van de soevereiniteit van de natiestaat is geen sprake.