De effectiviteit van het provinciale instrumentarium bij ontwikkelingen van toeristisch-recreatieve voorzieningen in de Ecologische Hoofdstructuur

Abstract

Recreëren wordt steeds belangrijker voor de Nederlander. Door de groeiende en veranderende vraag van de recreant moet de toeristisch-recreatieve sector noodzakelijke kwantitatieve en kwalitatieve verbeteringen doorvoeren om er voor te zorgen dat de bedrijven financieel rendabel blijven. Er is door de recreant steeds meer behoefte aan luxere en ruimtere accommodaties. Om aan deze vraag te voldoen is herstructurering en uitbreiding van de bestaande toeristisch-recreatieve terreinen noodzakelijk. Om ook op de groeiende vraag van de recreanten in te kunnen spelen is nieuwvestiging van voorzieningen nodig. Doordat de toeristisch-recreatieve sector enkele specifieke ruimtelijke en geografische kenmerken heeft, zoals de wisselwerking met de natuur en de grote (ver)spreiding van voorzieningen, komen bij ontwikkelingen van de sector de natuurwetten- en regelgeving al snel in beeld. De Ecologische Hoofdstructuur (hierna: EHS) is één van de beschermingsregimes van het Nederlandse Natuurbeschermingsrecht. Door het ‘nee, tenzij beleid’ dat van toepassing is in EHS gebieden brengt dat voor de ontwikkelingen van de toeristisch-recreatieve sector vergaande restricties met zich mee. Wanneer de toeristisch-recreatieve sector door de EHS geen mogelijkheden meer heeft om te ontwikkelen gaat de sector ‘op slot’ (zie onder meer: Van Nuland, 2005; Van Loon & Berkers, 2008b; Arnouts & Kistenkas, 2011). Het op slot gaan van de toeristisch-recreatieve sector heeft niet alleen voor de eigen sector gevolgen, maar heeft ook voor de natuur nadelige gevolgen (Busser et al, 2002, p. 10). Doordat ontwikkelingen, zoals schaalvergroting of uitbreiding ten behoeve van kwaliteitsverbetering, niet mogelijk zijn, leidt dit tot het gevaar van kwaliteitsverlies, verminderde rentabiliteit en sluiting van bedrijven. Deze situatie is ongunstig voor de economische positie en betekenis van de toeristisch-recreatieve sector. De provincies zijn sinds 2008 verantwoordelijk voor de realisatie en borging van de EHS. Zij vormt daarmee dus een cruciale schakel bij het al dan wel of niet realiseren van ontwikkelingen in de EHS. Vanwege het feit dat de provincie een cruciale schakel is bij ontwikkelingen is het doel van dit onderzoek om: inzicht te krijgen in de effectiviteit van het provinciale instrumentarium om ontwikkelingen van toeristisch-recreatieve voorzieningen in de EHS mogelijk te maken.

Het theoretische kader behandelt het spanningsveld tussen de toeristisch-recreatieve sector en de natuur, en welk instrumentarium de provincie heeft om ontwikkelingen mogelijk te maken daarbij. Het instrumentarium van de provincie bestaat uit een in de beleidswetenschappen gebruikelijke driedeling van instrumentenmodellen, namelijk: het juridische, economische en communicatieve instrumentarium. De drie instrumenten van de EHS (saldobenadering, compensatie, herbegrenzing) behoren allen tot het juridische instrumentarium. Het is vanuit de theorie de verwachting dat de drie instrumentenmodellen gecombineerd gebruikt zullen worden in de praktijk.

Met behulp van bureauonderzoek, een quickscan en interviews is er voldoende informatie verzameld om de onderzoeksvraag te beantwoorden. Aan de hand van een quickscan is van alle twaalf provincies een beeld verkregen over de oorzaken en problemen die de provincies ondervinden bij het spanningsveld tussen ontwikkelingen van de toeristisch-recreatieve sector en de EHS. Een verdergaande uitwerking in drie casestudies heeft gezorgd voor een betrouwbaar en valide beeld van de onderzochte problematiek. De drie provincies (cases) die zijn onderzocht zijn Utrecht, Gelderland en Flevoland.

De quickscan geeft een overzicht van alle twaalf provincies en de problematiek die zij ondervinden bij het spanningsveld tussen de toeristisch-recreatieve sector en de EHS. Met name de onduidelijke regelgeving van de EHS lijkt een belangrijke rol te spelen bij de stagnering van realisering van ontwikkelingen. Tevens is in beeld gebracht welke oplossingen er door de provincies zijn aangedragen voor het spanningsveld en of zij een effectief instrumentarium hebben. Met de bevindingen uit de quickscan is een beeld verkregen van het spanningsveld en worden deze bevindingen gebruikt om verder tijdens drie casestudies uit te zoeken.

De casestudie over de provincie Utrecht toont aan dat de provincie Utrecht een falend instrumentarium heeft om ontwikkelingen van de toeristisch-recreatieve voorzieningen in de EHS te realiseren. De provincie Utrecht gaf geen prioriteit voor toerisme en recreatie in het ruimtelijk beleid, maar er zijn wel ambities verwoord binnen het toeristisch-recreatieve beleid. Tegenstrijdigheden en het ontbreken van een integrale afstemming in de provincie hebben er aan bijgedragen dat realisering van ontwikkelingen in de EHS achterwege blijven. Maar met de komst van een nieuwe ruimtelijke structuurvisie en het toekennen van een provinciaal belang lijkt dat te gaan veranderen. De komende jaren zal moeten blijken of er een verandering zal komen om het spanningsveld structureel op te lossen.

De casestudie over de provincie Gelderland laat zien dat de provincie Gelderland een effectief instrumentarium in handen heeft voor de Veluwe. De Veluwe is als topprioriteit benoemd door de provincie. De provincie Gelderland heeft daarbij duidelijk een trekkersrol ingenomen om er voor te zorgen dat gestelde ambities gehaald worden. Goede communicatie en een aangepaste EHS-saldobenadering, de groei- en krimpaanpak, hebben gezorgd voor een effectief instrumentarium.

De casestudie over de provincie Flevoland toont aan dat de provincie Flevoland een effectief instrumentarium heeft. De ‘neuzen staan dezelfde kant op’ in Flevoland en met behulp van een concretisering van de Spelregels EHS en goede communicatie is er een effectief ‘ja, want beleid’ gevormd waar door bereidheid en het sluiten van compromissen (bijna) alles mogelijk is, zolang maar wordt voldaan aan de gestelde randvoorwaarden.

De vergelijkingen van de cases laten zien dat een combinatie van de drie instrumentenmodellen is vereist. Vooral een duidelijk juridisch kader en een goede communicatie noodzakelijk zijn voor een effectief instrumentarium. zonder een duidelijk juridisch kader blijven bestuurlijke beslissingen achterwege, zonder goede communicatie blijft interne en externe afstemming achterwege. Op basis van alle bevindingen is een leidraad opgesteld, waarmee een eerste stap gezet kan worden naar een effectief instrumentarium en een structurele oplossing voor toeristisch-recreatieve voorzieningen in de EHS.