Functioneren in een sturingsspagaat: Hoe ambtenaren omgaan met hiërarchische sturing wanneer zij de overheid vertegenwoordigen in netwerksamenwerkingen in het landelijk gebied.

Abstract

Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van de provincie Utrecht en is gericht op sturingsdilemma’s van uitvoerende ambtenaren die namens de provincie deelnemen aan gebiedsprocessen. De provincie maakt vaak gebruik van gebiedsprocessen als instrument om tot uitvoering te komen van beleid rond stikstofreductie, circulaire landbouw, bodemdaling en natuurherstel. In een gebiedsproces zitten verschillende partijen – waaronder provincies, waterschappen, boerenbelangenorganisaties en terreinbeherende organisaties – met elkaar aan tafel om voor een lokaal gebied een toekomstplan op te stellen.

In dit onderzoek is in kaart gebracht hoe ambtenaren die de provincie vertegenwoordigen in gebiedsprocessen omgaan met de sturing vanuit de interne organisatie. Beleidsafdelingen, leidinggevenden en bestuurders passen in bepaalde situaties hiërarchische sturing toe om toe te zien dat de provinciale ambities voldoende zijn terug te zien in de uitkomsten van het gebiedsproces. Hierdoor kunnen projectleiders zich tijdens gebiedsprocessen in een sturingsspagaat bevinden. Als deelnemer van het gebiedsproces zijn zij direct onderdeel van een horizontaal samenwerkingsverband. Daarbij wordt gestreefd naar consensus, is sprake van wederzijdse afhankelijkheid en wordt gewerkt op basis van vertrouwen. Tegelijkertijd krijgen projectleiders in sommige situaties te maken met hiërarchische sturing vanuit de interne organisatie. Top-down sturing is niet altijd verenigbaar met de eerder beschreven werkwijze in gebiedsprocessen.

In dit onderzoek heb ik exploratief onderzoek gedaan op basis van kwalitatieve onderzoeksmethoden. Middels een exploratieve case study bij de provincie Utrecht zijn de strategieën van ambtenaren in kaart gebracht. Hierbij is data verzameld door interviews af te nemen met verschillende projectleiders. Voor de data-analyse is gebruik gemaakt van een operationalisering van de concepten ‘hiërarchische sturing’ en ‘omgangsstrategieën’. Daarnaast is een typologie van verschillende omgangsstrategieën opgesteld.

Deze typologie bestaat uit vier strategieën die ambtenaren toepassen wanneer zij te maken krijgen met interne hiërarchische sturing: opvolgen, bemiddelen, beïnvloeden en beschermen. Deze vier strategieën sluiten elkaar niet uit. Eén ambtenaar kan meerdere strategieën toepassen afhankelijk van de situatie waarin zij verkeert. Daarbij zijn twee factoren te onderscheiden die meespelen in de overweging om een bepaalde strategie in te zetten. Ten eerste is de mate waarin sturing wordt geaccepteerd door de ambtenaar van belang. Zo kan het bijvoorbeeld prettig zijn om aan het begin sturing te zoeken om posities helder te krijgen, terwijl later in het proces wijzigingen juist voor spanning kunnen zorgen omdat plannen concreter zijn geworden en er mogelijk al toezeggingen zijn gedaan. Acceptatie van sturing kan bijvoorbeeld ook verschillen door het beeld dat de projectleider heeft van sturing. Naast de mate van acceptatie is ook de plek waar projectleiders draagvlak zoeken van belang voor de strategie die zij kiezen. Als er behoefte is aan intern draagvlak wordt een andere strategie gekozen dan wanneer extern draagvlak nodig is bij samenwerkingspartners.