Participatie in de provincies, een proefballon of echt in het belang van de burger?

Abstract

Met de komst van de Omgevingswet werden de Nederlandse provincies voor het eerst geconfronteerd met een grootschalig burgerparticipatietraject. Naast de vele institutionele stakeholders en medeoverheden waar de provincie altijd al mee in gesprek was werd zij nu vanuit het Rijk verplicht om ook burgers plaats te laten nemen aan de spreekwoordelijke vergadertafel. Dat zou een uitdaging worden omdat de provincie de overheidslaag is met de grootste afstand tot de burger en doordat de provincies beperkte ervaring hadden met burgerparticipatie. Ook de rijke verzameling aan wetenschappelijk literatuur op het gebied van burgerparticipatie heeft zich voornamelijk toegespitst op lokale en nationale burgerparticipatie en niet op het sub-nationale niveau waarop een provincie zich bevindt. Dit onderzoek vertrok daarmee met de gedachte dat de grote afstand van de provincie tot de burger en het gebrek aan onderzoeken naar provinciale burgerparticipatie ertoe zou leiden dat er zich knelpunten voor zouden doen die niet bij landelijke en lokale burgerparticipatie spelen. Dat maakte dat de vraag die in dit onderzoek centraal stond luidt: ‘In hoeverre doen zich knelpunten voor bij het organiseren van burgerparticipatietrajecten door de provincies?’. Om provinciale burgerparticipatie te analyseren koos dit onderzoek om de trajecten rondom de provinciale omgevingsvisies te vergelijken. De omgevingsvisie was namelijk het eerste grootschalige en verplichte traject waar alle provincies aan moesten voldoen. Ondanks het verplichte karakter werden de provincies wel vrijgelaten in de invulling van burgerparticipatie en dit maakte dat de trajecten tussen de provincies verschilden. Voor de analyse zijn in dit onderzoek het burgerparticipatietraject voor de totstandkoming van de omgevingsvisies van de provincies Utrecht, Groningen, Zuid-Holland, Limburg en Zeeland onderzocht. Om dit te onderzoeken zijn 56 documenten geanalyseerd en zijn zeven interviews gehouden. In dit onderzoek is gebleken dat er zich wel degelijk knelpunten voordoen die specifiek zijn voor burgerparticipatietrajecten die zijn opgezet door de provincies. Zo werden de provincies verplicht vanuit het Rijk om burgers te laten participeren bij het schrijven van de omgevingsvisies. Dat terwijl de omgevingsvisies van de provincie vraagstukken in de gehele provincie beslaan en het vooral een strategisch beleidsstuk is. Dit maakte dat participatietrajecten in de provincies niet werden opgezet omdat de provincies er zelf in geloofden maar omdat het Rijk hen oplegde dat te doen. Om burgers te laten participeren moesten de kwesties omtrent de omgevingsvisies omgezet worden in concrete vraagstukken. Dit maakte echter dat de inbreng van burgers niet direct aansloot op de wensen van de provincie. Ondanks het feit dat de vraagstukken omgezet waren namen burgers nog altijd vooral deel om hun concrete belangen die in hun eigen omgeving speelden te verdedigen. Deze beperkte effectiviteit van burgerparticipatie maakte, in combinatie met het beperkte geloof in burgerparticipatie door de provincies zelf, dat de provincies altijd terugvielen op hun vaste partners. Met als gevolg dat beleid in de provincies in samenwerking met institutionele stakeholders geschreven wordt en hoogstens aangevuld of gecontroleerd wordt aan de hand van de inbreng vanuit burgerparticipatie. De reden daarvoor lijkt dan ook in elke provincie gelijk: beleid omtrent de omgevingsvisie is te breed en abstract om burgerparticipatie effectief toe te passen.