Effectief sturen naar een betere wereld

Abstract

In een poging om efficiënt publieke waarde te creëren, plaatst de overheid in toenemende mate de beleidsuitvoer op afstand binnen (semi)autonome organisaties. Deze semiautonome organisaties hebben, in tegenstelling tot de overheid zelf, de mogelijkheid om doormiddel van werkwijzen die zijn afgeleid van de private sector een synergie te creëren tussen markt en publiek, waarbinnen vooraf geformuleerde doelen effectief kunnen worden gerealiseerd. Met de opkomst van deze efficiënte werkwijzen, ontstaan echter ook nieuwe uitdagingen. Zo blijkt dat niet alle achterliggende doelen van beleid in een kwantitatieve opdracht te vatten zijn, doordat datgeen wat van publieke waarde is, moeilijk te objectief te duiden valt. Dat komt doordat het publiek niet spreekt als een identiteit, waardoor datgeen wat van publiek waarde is, enkel in een continu proces kan worden bepaald door fora die betekenis kunnen geven aan wat van waarde is voor het volk. Hierdoor moet er in de praktijk vaak gekozen worden tussen het efficiënt creëren van een vooraf bepaalde waarde of het creëren van publieke waarde.

Een organisatie die te maken heeft met dit spanningsveld, is het Groen Ontwikkelfonds (GOB). Het GOB is een losstaande BV die door de provincie in het leven geroepen om efficiënt het NNB te realiseren. Het NNB is het natuurnetwerk van de provincie Noord-Brabant, waarbinnen nieuwe natuurgebieden moeten worden ontwikkeld en met elkaar moet worden verbonden. Vanuit de provincie is richting het GOB een kwantitatieve opdracht geformuleerd in de vorm van nagestreefde hectares die voor 2027 moeten worden gerealiseerd. Achterliggend publieke doelen die de provincie bij de realisatie van het NNB beoogt te behalen, zijn het versterken van de biodiversiteit, verbetering van het economisch vestigingsklimaat en een verbetering van de natuurbeleving door inwoners van de provincie Noord-Brabant. Het GOB heeft door deze opdracht dus te maken met een opdrachtgever die in een kwantitatieve opdracht het GOB verplicht tot efficiënte realisatie van natuur, waarbinnen de creatie van verschillende vormen van publieke waarde wordt beoogd. Over de voortgang van deze kwantitatieve opdracht bestaan formele verantwoordingsverplichtingen die de betreffende fora van voldoende informatie moeten voorzien voor een gedegen verantwoordingsproces. Het GOB geeft in lijn met het managementparadigma Public Value Management vorm aan deze vraag door de opzet van een governancenetwerk, waarin initiatiefnemers vrijblijvend kunnen toetreden. Doel van dit governancenetwerk is dat (lokale) belanghebbenden natuur gaan realiseren. Dit moet leiden tot verschillende natuurprojecten, waarbinnen publieke waarde moet worden gecreëerd. Tegelijkertijd zorgt deze opzet ervoor dat GOB zelf geen nieuwe natuur maakt, maar voor die natuurrealisatie afhankelijk is van deze initiatiefnemers. De laatste jaren blijkt dat het GOB niet op koers ligt voor de realisatie van het NNB voor 2027. Ondanks verschillende pogingen door het GOB en de provincie om het opgerichte governancenetwerk aantrekkelijker te maken, blijft de realisatiesnelheid te laag. Dit heeft verschillende oorzaken, waarbinnen sommige vertragende factoren niet door het GOB zijn op te lossen. Een voorbeeld is bijvoorbeeld de aanwezigheid van grondeigenaren binnen de ingetekende NNB die, ondanks verschillende aanbiedingen van het GOB en haar initiatiefnemers, niet willen vertrekken. Deze vertraging dient het GOB te verantwoorden aan de provincie, die als enig aandeelhouder deel uitmaakt van de Vergadering van Aandeelhouders. In de vergadering neemt een afvaardiging van de provincie deel, in de vorm van twee gedeputeerden en ambtenaren van de betrokken ambtelijke afdelingen. Doordat deze afvaardiging en het GOB in eenzelfde pand werken, bestaan er veel informele overleggen tussen het GOB en de leden van de AvA, waardoor de leden van de AvA in het bestaande verantwoordingsproces over extra informatie beschikken over de behaalde resultaten, waardoor er naast financiële en beleidsmatige verantwoording ook procesverantwoording mogelijk wordt. Doordat deze vertegenwoordiging binnen de AvA niet beschikt over een ongelimiteerd mandaat en omdat Provinciale Staten een controlerende en kader stellende verplichtingen hebben, bestaat er tussen Gedeputeerde Staten en Provinciale Staten ook een verantwoordingsproces over de resultaten die het GOB boekt. Tussen het GOB en PS is geen contact. Verantwoording geschiedt in dit proces enkel doormiddel van de formele structuren, waarbinnen in beginsel de formele opdracht aan de hand van de formele informatie wordt getoetst. Dit geeft echter beperkte informatie over het proces, waardoor de cijfers niet altijd goed te duiden zijn en een vertraging niet altijd in perspectief geplaatst kan worden. Hierdoor kan, ondanks het in beginsel goed functioneren van het GOB, wel worden besloten tot een andere aanpak die beter tegemoet komt aan de realisatie van de kwantitatieve opdracht. Deze nieuwe aanpak hoeft echter niet te leiden tot meer publieke waarde.