| dc.description.abstract | Aanleiding. Sinds de invoer van de Wmo, afspraken in het Interbestuurlijk Programma en het actieprogramma Samen tegen mensenhandel is de focus van de aanpak van mensenhandel steeds meer op gemeenten komen te liggen. De aanpak van mensenhandel vraagt daarnaast om een integrale samenwerking tussen partners uit de bestuurlijke keten en de zorg- en veiligheidsketens. Afgelopen jaren is gebleken dat het aantal meldingen van mensenhandel sterk is gedaald, maar het aantal verwachte slachtoffers niet. Daarnaast is lang niet iedere gemeente al actief bezig om een aanpak van mensenhandel onder de aandacht te brengen of te borgen in de organisatie, terwijl dit wel in het landelijke actieprogramma is vastgesteld. Daarom staat in dit onderzoek de volgende vraag centraal: Welke factoren dragen bij aan de agendering en institutionalisering van een gemeentelijke aanpak van mensenhandel? Ook is in het onderzoek aandacht voor de verhoudingen tussen de twee fasen.
Theoretisch kader. Om bovenstaande vraag te onderzoeken is een model opgesteld gebaseerd op het stromenmodel van Kingdon (1984). In het onderzoeksmodel worden twee fasen doorlopen: lokale agendering van mensenhandel en institutionalisering van de aanpak van mensenhandel. Per fase zijn drie stromen die wanneer ze samenkomen leiden tot een policy window: de problemenstroom, de beleidsstroom en de politieke stroom. Vanuit theorie over agendasetting en over organisatieverandering komt per fase en per stroom een aantal factoren naar voren die bepalend kunnen zijn voor de twee fasen. Deze factoren zijn in het onderzoek getoetst in de context van de aanpak van mensenhandel.
Methode. Om de hoofdvraag te beantwoorden is in het onderzoek gebruik gemaakt van semigestructureerde interviews in twee ronden. In de eerste ronde is met vijf landelijke organisaties gesproken. In de tweede ronde is met 16 respondenten uit 8 gemeenten gesproken, zowel ambtenaren als ketenpartners. In ieder gesprek zijn de verschillende factoren uit het onderzoeksmodel besproken en is gesproken over het huidige niveau van de aanpak van mensenhandel.
Resultaten. Uit het onderzoek blijkt dat het vier gemeenten lukt om in de eerste fase beweging in iedere stroom te krijgen, waardoor een policy window ontstaat en het thema lokaal geagendeerd is. In deze vier gemeenten is ook meer beweging in de tweede fase te zien, waardoor ze sneller tot institutionalisering komen. De andere vier gemeenten bereiken in de eerste fase geen agendering. Toch worden in de tweede fase wel borgingsactiviteiten ondernomen. Deze activiteiten vinden echter plaats in slechts één van de stromen, en zijn vooral ingegeven door landelijke afspraken, zoals het aanstellen van een aandachtsfunctionaris. Omdat in de eerste fase geen agendering is ontstaan, landen deze borgingsactiviteiten niet, en ontstaat er geen policy window in de tweede fase.
Conclusie. Vier hoofdconclusies zijn uit het onderzoek te trekken. Ten eerste blijkt dat institutionalisering in de gemeenten pas tot stand komt wanneer in de eerste fase een policy window voor agendering is ontstaan. Gemeenten waarin geen agendering plaatsvindt, maar die wel enkele borgingsactiviteiten ondernemen, blijken niet te slagen in institutionalisering. Wel kan het zo zijn dat activiteiten in de tweede fase weer beweging in fase 1 kunnen veroorzaken, zoals een aandachtsfunctionaris die opnieuw aandacht vraagt. Gemeenten die intrinsiek gemotiveerd zijn en uitspreken dat mensenhandel niet bij hun waarden past, blijken bredere aandacht te verwerven en komen sneller tot agendering en institutionalisering. Ten tweede blijkt de factor inzicht in aard en omvang in fase 1 heel bepalend te zijn. Deze factor kwam niet naar voren uit de literatuur, maar blijkt belangrijk gezien de onzichtbaarheid van de problematiek. Hierbij gaat het niet alleen om harde cijfers, maar juist ook om inzicht in de ernst en inhoud van het probleem. De derde conclusie betreft de tweede fase, waar de factor structurele integrale samenwerking een belangrijke rol speelt. Een geïntegreerd netwerk van partijen vanuit bestuur, zorg en veiligheid moet structureel samenwerken voor een geborgde aanpak. Tot slot blijkt ook regiogerichtheid een grote rol te spelen in deze fase, maar deze factor kan ook een belemmering vormen. Gemeenten die afwachtend zijn van een regionale aanpak, ondernemen binnen de eigen organisatie weinig actie. Gemeenten die actief de regio opzoeken, blijken zelf ook al te werken aan hun aanpak van mensenhandel.
Discussie. Dit onderzoek biedt een verdiepend inzicht in het proces van het agenderen en institutionaliseren van een complex probleem als mensenhandel. Hierbij zijn enkele nieuwe factoren naar voren gekomen die bepalend zijn voor dit proces. In het onderzoek zijn slechts acht gemeenten opgenomen, waarmee het onderzoek vooral is gericht op het begrijpen van de lokale context, en niet één op één overdraagbaar is naar andere problematiek of naar andere gemeenten. Vervolgonderzoek is dan ook nodig om het model met de twee fasen te testen in andere situaties en te onderzoeken of de nieuwe factoren ook van belang zijn in het agenderen en institutionaliseren van problematiek die andere kenmerken heeft dan mensenhandel-problematiek. | |
