Regionale beleidsvorming onder de Omgevingswet. Eenvoudig beter?

Abstract

Schaalaansluiting heeft betrekking op het zo veel mogelijk laten aansluiten van het schaalniveau waarop beleid wordt gevormd op het schaalniveau waarop beleidsvraagstukken spelen. Het realiseren van schaalaansluiting op het schaalniveau tussen gemeente en provincie is een ingewikkeld vraagstuk. Een belangrijke oorzaak hiervoor is het ontbreken van een formele regionale bestuurslaag. Om deze reden wordt regionale beleidsvorming gezien als alternatief om schaalaansluiting te realiseren. Met de komst van de Omgevingswet zal de manier waarop regionaal beleid wordt gevormd echter veranderen. Onduidelijk is hierbij of regionaal beleid opgesteld binnen de context van de Omgevingswet bijdraagt aan het realiseren van schaalaansluiting. Daarnaast is ook niet bekend op welke wijze overheden en andere partijen bij het opstellen van dit beleid met elkaar samenwerken en of deze manier van samenwerken zich wel verhoudt tot de uitgangspunten van de Omgevingswet. Via dit onderzoek is meer inzicht verkregen in hoeverre beleid dat tot stand komt via beleidsinstrumenten uit de Omgevingswet bijdraagt aan het realiseren van schaalaansluiting. Dit op het schaalniveau tussen gemeente en provincie. Specifiek is hierbij het instrument omgevingsvisie onderzocht omdat hiermee al op regionaal schaalniveau wordt geëxperimenteerd. Daarnaast is meer inzicht verkregen in de wijze waarop partijen samenwerken bij het opstellen van dit regionaal beleid en hoe dit zich verhoudt tot de uitgangspunten van de Omgevingswet.

Met betrekking tot de bijdrage aan het realiseren van schaalaansluiting komt uit de analyse naar voren dat regionaal beleid in de meeste gevallen niet leidt tot een perfecte schaalaansluiting. Wel is bij het opstellen van regionaal beleid in de meeste gevallen sprake van een schaalniveau dat zich beter verhoudt tot de vraagstukken ten opzichte van lokaal of provinciaal beleid. De context van de Omgevingswet lijkt echter geen bijdrage te leveren aan het realiseren van schaalaansluiting. Sterker, de mogelijkheden om regionale visies op te stellen onder de Omgevingswet zijn beperkter dan onder de huidige Wet ruimtelijke ordening. Dit omdat er slechts één omgevingsvisie per bestuursorgaan is toegestaan. Intergemeentelijke of -provinciale omgevingsvisies zijn niet mogelijk onder de Omgevingswet. Dit leidt tot hulpconstructies waarbij regionale visies als onderlegger dienen voor nog op te stellen omgevingsvisies voor afzonderlijke gemeenten en provincies.

Met betrekking tot de wijze waarop wordt samengewerkt bij het opstellen van regionale omgevingsvisies en hoe dit zich verhoudt tot de uitgangspunten van de Omgevingswet komt uit de analyse het volgende naar voren. Op veel onderdelen sluit de wijze waarop overheden en andere partijen met elkaar samenwerken goed aan bij de uitgangspunten van de Omgevingswet. Het gaat hierbij onder andere over: 1. Een sterke en leidende positie van de overheid bij het opstellen beleid; 2. Het ook overleg voeren met niet gevestigde partijen; 3. Het zowel gericht zijn van die visie op de korte als lange termijn; 4. Een combinatie tussen strakke kaders waarbij een vastliggend eindbeeld wordt gepresenteerd en ruime kaders waarbij het eindbeeld niet vast ligt.

Op andere onderdelen is sprake van een verschil tussen wat de Omgevingswet beoogt en hoe er in de praktijk wordt gewerkt. Zo blijkt het lastig om niet-overheidspartijen een grotere rol te geven bij het formuleren van de inhoud zoals de Omgevingswet beoogt. Dit heeft te maken met het schaal- en abstractieniveau. Hoe hoger dit ligt, hoe verder de visie van markt- en maatschappelijke partijen af komt te staan. Als gevolg van de beperktere betrokkenheid van niet-overheidspartijen is er ook weinig sprake van interacties tussen maatschappelijke- en marktpartijen onderling, zoals op grond van de uitgangspunten van de Omgevingswet verwacht zou mogen worden. Verder houden overheden in alle cases meer dan wenselijk grip op wie er toegang heeft tot het proces en wordt er in sommige gevallen nog bewust voor gekozen de visie sectoraal op te stellen waar de Omgevingswet juist integraliteit beoogt.