| dc.description.abstract | In de wetenschap en in de maatschappij is de afgelopen twintig jaar veel aandacht voor participatie in het ruimtelijke domein. Overheden zien het nut van het betrekken van de omgeving steeds vaker in. Dit wordt ook steeds noodzakelijker, want de mondige burgers accepteren geen van bovenaf opgelegde blauwdrukken voor de ruimtelijke inrichting meer (Neyzen & Buhrs, 2012). Toch blijkt uit het onderzoek van Edelenbos Domingo, Klok en Van Tatenhove (2006) dat de interactieve beleidsvorming nog niet of nauwelijks professioneel wordt aangepakt. In 2012 concludeerde de Wetenschappelijk Raad voor het Regeringsbeleid [WRR] hetzelfde; de aansluiting op de samenleving is nog niet gevonden. De WRR roept daarom op ‘vanuit de burger te denken’. Getuige de nieuwe Omgevingswet, lijkt de overheid dit ook wel te willen. Hóe echter vanuit burgers gedacht moet worden, blijft de vraag. In deze masterthesis is daarom een manier van ‘vanuit burgers denken’ – het gebruik van differentiatie door middel van leefstijlen – onderzocht.
Vanuit de gedachte dat dé burger niet bestaat (Groenendijk, Haufe, De Jonge & Schieven, 2011; Verhoeven, 2009; Walker & Cass, 2011; WRR, 2012), werkt Bureau Buhrs – in opdracht waarvan deze scriptie is geschreven – al jaren met leefstijlen. Die leefstijlen geven inzicht in de waarden, behoeften en motieven van burgers (Reitsma, 2012), waardoor de communicatie en participatie hierop kan worden afgestemd (Bureau Buhrs & SmartAgent, 2010). Op gemeentelijke schaal worden leefstijlen al regelmatig gebruikt bij het opstellen van participatie- en communicatiestrategieën. Bij provinciale en nationale overheden gebeurt dit echter aanzienlijk minder. De ruimtelijke projecten op deze schaal zijn complexer; ze hebben dikwijls een nationaal, Europees of zelfs mondiaal doel, maar de ruimtelijke effecten hiervan raken vooral de lokale omgeving. Hierdoor verstrengelen de belangen van het project en de lokale omgeving (Ferguson & Mansbach, 2012), wat een goede omgang met die omgeving vraagt. Lokale weerstand heeft niet zelden tot vertraging of zelf annulering van ruimtelijke projecten geleid (Devine-Wright, 2005; 2009).
Dit onderzoek is gericht op de differentiatie in burgers bij provinciale windenergieprojecten ten behoeve van de communicatie met en participatie van die burgers. Voor zover bekend maken provincies daarbij geen gebruik van leefstijlen. De vraag is echter of zij daarbij ook geen gebruik maken van andere manier om burgers te differentiëren en wat de achterliggende verklaring hiervoor is. Voor windenergieprojecten is gekozen, omdat dit ten eerste een veel besproken onderwerp is en ten tweede omdat alle provincies voor 2020 een bepaald vermogen aan windmolens op land moet hebben gerealiseerd (Ministerie van Infrastructuur en Milieu [I&M] & ministerie van Economische Zaken [EZ], 2014). In alle provincies is dit dus een actueel onderwerp. Daarnaast is iedereen voor duurzame energie, maar het moet niet te dichtbij komen (Devine-Wright, 2009; Van der Horst, 2007; Wolsink, 2000; Wolters, Haufe, Holthuis & Van Hattum, 2008). De belangenverstrengeling tussen mondiaal en lokaal komt bij windenergieprojecten dus duidelijk naar boven.
Ten tijde van de verzorgingsstaat accepteerden mensen dat de overheid beslissingen nam over de ruimtelijke ordening. Maar sinds de jaren ’80 verandert de samenleving naar een netwerk- en participatiesamenleving, waarin de overheid zich verder terugtrekt (De Pater, 2014). De overheid laat daarbij meer taken aan de markt en aan de samenleving over (Harvey, 1989) en die samenleving organiseert zich meer in netwerken (Castells, 1996; 2010). Daardoor verandert de sociale ordening in de samenleving; de zuilen, buurten en standen hebben onder invloed van globalisering en individualisering plaats gemaakt voor (mondiale) netwerken (WRR, 2012). Dit wil niet zeggen dat het ‘lokale’ minder belangrijk zijn geworden, in tegendeel, het is hét ruimtelijke kenmerk van de netwerksamenleving (Castells, 2010). Door de toegang tot netwerken is het voor lokale partijen makkelijker geworden om invloed uit te oefenen op ruimtelijke ontwikkelingen in die lokale omgeving (Bryson, 2004). De interactie met die omgeving is daardoor van levensbelang voor ruimtelijke ontwikkelingen geworden.
Ook in de wetenschap vindt vanaf de jaren ’80 een verschuiving plaats. De postpositivisten bekritiseren het bestaande paradigma waarin de wetenschap claimt alle kennis objectief te kunnen vergaren (De Pater, 2014). Haraway (1988) pleit daarom voor multidimensionale subjectiviteit. In plaats van de ‘wetenschappelijke’ blik van boven af, stelt zij voor om juist vanaf het maaiveld van verschillende kanten (perspectieven) naar het onderzoeksonderwerp te kijken. Hierdoor ontstaan meerdere subjectieve blikken, die samen een completer beeld geven dan de objectieve blik van boven. Ook Habermas (in Koningsveld & Mertens, 1986) pleit ervoor om mensen te behandelen als ‘subjecten’ in plaats van ‘objecten’ – of zoals Bureau Buhrs en SmartAgent (2010) zeggen ‘de burger is ook een mens’. Bij de behandeling van mensen als subjecten, worden zij gezien als strategen die belangen hebben en rationele en soms emotionele beslissingen nemen (Koningsveld & Mertens, 1986).
Wanneer omwonenden van ruimtelijke projecten als subject – ofwel als mens – worden gezien en hun belang bij en invloed op het project wordt erkent, ontstaat interactieve beleidsvorming (Haggett, 2011; Huxley, 2000). Bij interactieve beleidsvorming worden burgers, georganiseerde belangengroepen, bedrijven en andere overheden in een vroeg stadium betrokken om zo in samenwerking met de initiërende overheid beleid te vormen (Edelenbos et al., 2006; Pröpper & Steenbeek, 2001). De mate van samenwerking kan daarbij verschillen; bij het ene uiterste worden burgers alleen geconsulteerd en bij het andere uiterste zijn de burgers de initiatiefnemer (Pröpper & Steenbeek, 2001). Gedurende de twintig jaar dat participatie in het ruimtelijk beleid in de belangstelling staan, zijn verschillende randvoorwaarden (bijvoorbeeld door Buhrs (2005) en Pröpper en Steenbeek (2001)) en aanbevelingen (bijvoorbeeld door Desbarats et al. (2010), Brunsting et al. (2011) en Innes (2016)) geformuleerd, die het interactieve beleidsvormingsproces versoepelen. Een garantie voor een soepel proces geeft dit echter niet (Brunsting et al., 2011). Neyzen en Buhrs (2012) hebben een afwegingsschema gemaakt, waarmee de initiatiefnemers van het proces kunnen bepalen of en in welke mate een participatieve aanpak geschikt is.
Wanneer een participatieproces namelijk niet zorgvuldig wordt vormgegeven en uitgevoerd, kan dit juist tot extra weerstand bij de lokale omgeving opleveren (Haggett, 2011; Neyzen & Buhrs, 2012; WRR, 2012; Wolters et al., 2008). Zeker bij controversiële onderwerpen zoals windenergie, kan participatie polariserend werken (Van Houwelingen, Boele & Dekker, 2014). Daarnaast zijn ook de veranderende omgeving en de onzekerheid daarover (Van der Horst, 2007; I&M & EZ, 2014; Van der Werf, Visscher & Königs, 2015; Wolters et al., 2008) en de verdeling van lusten en lasten, zowel tussen omwonenden als tussen het ‘mondiale’ en het ‘lokale’ (Van Houwelingen et al., 2014; Wagenaar & Specht, 2010; Wolters, Wendte, Soesman & Merkx, 2010), oorzaken voor weerstand tegen de bouw van windmolens. Lokale weerstand wordt vaak gezien als NIMBY-isme [not in my backyard], maar Verhoeven (2010) ziet dit liever als een vorm van betrokkenheid. Wanneer deze betrokkenheid niet kan worden geuit in een participatief proces, uit het zich als weerstand.
Wanneer mensen hun betrokkenheid bij de omgeving uiten, duidt dit op een sterke verbondenheid of identificatie met die omgeving (Manzo & Perkins, 2006). Hoe groter de verbonden het met de fysieke omgeving (plaats-verbondenheid) of de lokale gemeenschap (gemeenschapsverbondenheid) en hoe meer iemand zich kan identificeren met die fysieke omgeving (plaatsgebonden identiteit) of gemeenschap (gemeenschapsgebonden identiteit), hoe meer iemand bereid is in actie te komen voor die omgeving of gemeenschap. Men is dan eerder geneigd deel te nemen aan een participatieproces (Lewicka, 2005). Als deze verbondenheid of identificatie met de omgeving echter verstoord wordt (plaats-verstoring), kan dit leiden tot weerstand (Devine-Wright, 2009; 2011c). Juist deze verstoring kan het sociale evenwicht in een leefomgeving ontwrichten (Wagenaar & Specht, 2010; Wolters et al., 2008). Het is daarom volgens Reitsma (2012) van belang om de individuele drijfveren van mensen te begrijpen, wanneer men deze op een constructieve wijze wil betrekken bij ruimtelijke ontwikkelingen. Hij stelt voor daarvoor leefstijlmodellen (zoals het BSR-model [Brand Strategy Research] van SAMR [SmartAgent/MarketResponse] of het Mentality-model van Motivaction) te gebruiken, die met behulp van een soort persoonlijkheidstesten inzicht geven in de waarden, behoeften en motieven van burgers (Reitsma, 2012).
Het gebruik van deze leefstijlen voor de differentiatie in burgers kan handvatten bieden voor de communicatie met en participatie van deze burgers bij windenergieprojecten (Departement for Environment, Food and Rural Affairs, 2008; Van der Werf et al., 2015; Wolters et al., 2008). Toch wordt hier door provincies nog geen gebruik van gemaakt. In dit onderzoek is met behulp van een inhoudsanalyse en expertinterviews gepoogd te achterhalen wat de overwegingen van drie provincies – te weten Flevoland, Fryslân en Noord-Holland – zijn voor het differentiëren in burgers ten behoeve van de communicatie en participatie over windmolens. Daarbij moet ook de voorgeschiedenis van de windmolens op land van de drie provincies in acht worden genomen.
De provincie Flevoland staat bekend als dé windprovincie van Nederland (Timár, 2014). Rond 2005 waren windmolens zo populair waren dat een wildgroei aan ontstond en de provincie zich genoodzaakt voelde een bouwstop in te lassen (Provincie Flevoland, gemeenten Lelystad, Dronten & Zeewolde, 2016; Timár, 2014). Na een hobbelige en langdurige periode waarin de provincie een nieuw windbeleid heeft bepaald, ligt de ontwikkeling van windmolens nu weer op de juiste koers (Geïnterviewde van provincie Flevoland, 2016). Bij die beleidsvorming werkt de provincie samen met zogenoemde windverenigingen, waarin de windmoleneigenaren en de bewoners van het buitengebied zich hebben georganiseerd (Provincie Flevoland et al., 2016). Ook ongeorganiseerde burgers hier worden door middel van informatiebijeenkomsten bij betrokken, (Provincie Flevoland et al., 2016), daar wordt zowel informatie verstrekt als opgehaald (Geïnterviewde bij de provincie Flevoland, 2016). Tijdens de verdere uitwerking van de ruimtelijke kaders – de projectfase – zijn de windverenigingen de gesprekspartner van de provincie (Geïnterviewde van provincie Flevoland, 2016). In die fase komen de projectontwikkelaars namelijk voort uit de windverenigingen (Provincie Flevoland et al., 2016). Om te voorkomen dat mensen worden uitgesloten van die verengingen, ziet de provincie erop toe dat iedereen zich kan aanmelden bij de verenigingen (Geïnterviewde van provincie Flevoland, 2016). Omdat de windverenigingen door hun samenstelling diep geworteld zijn in de samenleving (Provincie Flevoland et al., 2016) en doordat financiële participatie veelvuldig als smeermiddel wordt ingezet verloopt de ontwikkeling van windmolens nu soepel (Geïnterviewde van provincie Flevoland, 2016). Daarbij komt dat de Flevolanders al generaties gewend zijn aan windmolens en het economische perspectief ervan inziet (Geïnterviewde bij de provincie Flevoland, 2016).
Ook in de provincie Fryslân waren windmolens populair, met name in de vorm va ‘dorpsmolens’ die lokale gemeenschappen voorzien van elektriciteit (Timár, 2015). Tegenwoordig is windenergie echter een heel gevoelig onderwerp in Fryslân. De ontwerp-structuurvisie voor windenergie riep in 2012 veel weerstand op; voor veel mensen kwam dit beleid uit de lucht vallen (Timár, 2015). Drie vertegenwoordigers van tegengestelde belangengroepen hebben daarop de handen ineengeslagen en zijn het proces Fryslân foar de Wyn [FFDW] gestart. De bedoeling daarvan was om van onderop gebieden aan te wijzen waar draagvlak voor windmolens was (Timár, 2015). Door de mondige tegenstand, grote media-aandacht en de politieke timing mocht deze aanpak echter niet baten (Timár, 2015; Geïnterviewde van provincie Fryslân, 2016). Gelijktijdig aan FFDW zijn ook de plannen voor een windpark in het IJsselmeer verder uitgewerkt, waarbij met de vertegenwoordigers van verschillende belanghebbenden, waaronder omwonenden, in een klankbordgroep betrokken zijn. Voor de rest van de omwonenden kwam het definitieve besluit voor dit windpark in 2015 echter als een overval (Ten Thij, 2016). Volgens de geïnterviewde is de huidige politieke samenstelling niet zo happig op interactieve wijzen van beleids- en projectvorming. Hoe de communicatie en participatie rond het windpark dat bij de Kop van de Afsluitdijk moet komen, aangepakt gaat worden, weet de provincie dan ook nog niet (Geïnterviewde van provincie Fryslân, 2016).
In de provincie Noord-Holland staan zowel het provinciebestuur als haar inwoners kritisch tegenover windmolens op land (Geïnterviewde van provincie Noord-Holland, 2016; Provincie Noord-Holland, 2015a). Zij voeren daarom een zeer restrictief beleid (RVO, 2016), waarin negen herstructureringsgebieden zijn aangewezen (Provincie Noord-Holland, 2015c). Bij het aanwijzen van die gebieden zijn omwonenden actief geïnformeerd, maar niet op participatieve wijze betrokken. Voorafgaand aan de projectfase zijn echter wel gebiedsateliers georganiseerd waarin informatie is verstrekt en opgehaald (Provincie Noord-Holland, 2014). Tijdens de projectfase wordt de communicatie en participatie volledig overgelaten aan de ontwikkelaars. De provincie stimuleert daarin wel dat het gesprek wordt aangegaan, maar gaat geen scheidsrechter spelen, aldus de geïnterviewde van de provincie Noord-Holland (2016). Bij de verdeelprocedure voor de vergunningverlening is een participatieplan wel een indieningsvereiste, maar geen beoordelingscriterium (Provincie Noord-Holland, 2015b).
Geen van de provincies differentiëren in burgers. Het enige waarop zij de participatie van en communicatie met burgers afstemmen, is hun eerdere ervaring met die burgers. Tijdens de interviews zijn de leefstijlmodellen van SAMR en Motivaction voorgelegd, twee van de drie geïnterviewden herkende het model van SAMR, geen van drieën was bekend met het model van Motivaction. Al met al hebben de provincies weinig doordachte communicatie- en participatiestrategieën en houden zij in de weinig rekening met de relatie tussen de omwonenden en hun omgeving of schuiven zij dit af op de ontwikkelaars. Het denken vanuit burgers, waar de WRR (2012) voor pleit, lijkt nog niet te lukken. Uit de interviews blijkt echter dat de behoefte aan grip op de burgers, het proces en het project, groot is. Het gebruik van leefstijlen zou die grip kunnen bieden, hierdoor zou meer vanuit burgers kunnen worden gedacht waardoor de communicatie en participatie structureler kan worden ingestoken, maar dit is zeker geen wondermiddel. | |
