Nieuwe tijden aan het waterfront: op zoek naar een nieuwe vorm van publiek-private samenwerking voor de herontwikkeling van Stadshavens, Rotterdam

Abstract

Het waterfront is een plaats waar de stad en de haven elkaar tegenkomen. Al sinds de jaren ’60 verplaatsen havens zich steeds verder van de traditionele stadskern op zoek naar diepere wateren. Hierbij laten ze oude havengebieden achter, vaak dicht bij het traditionele centrum van de havenstad. Vanwege de locatie van deze gebieden is er een grote vraag om deze gebieden te herontwikkelen naar stedelijke functies. Het herontwikkelen van deze havengebieden is echter een lastige opgave. Omdat de gebieden in het grensgebied tussen haven en stad liggen zijn er diverse spanningsvelden aanwezig wat het herontwikkelen van deze gebieden tot lastige opgaven maakt. Dit zorgt er ook voor dat herontwikkelingen van het waterfront veel (wetenschappelijke) aandacht krijgen.

De Stadshavens van Rotterdam zijn een dergelijk grensgebied. Het Stadshavensgebied heeft een oppervlakte van 1600 hectare en behoort daarmee tot de grootste binnenstedelijke herontwikkeling in Europa sinds de Londen Gateway. De havengebieden die in dit gebied vallen zijn de laatste overgebleven havengebieden binnen de ring van Rotterdam. Er werken momenteel nog 20.000 man, maar veel openbare ruimtes en gebouwen in de Stadshavens zijn in slechte staat. Het is nog onduidelijk wat er gaat gebeuren met het Stadshavensgebied en wat de gewenste ontwikkelingsrichting is.

De herontwikkelingsopgave van het Stadshavensgebied staat centraal in deze thesis. Er wordt gekeken welke uitdagingen er bestaan bij het herontwikkelen van waterfrontgebieden en welke opgave er specifiek ligt voor het Stadshavensgebied. Daarnaast wordt er gekeken op welke manier deze herontwikkeling tot een succes gebracht kan worden, welke governance-structuur hiervoor gebruikt kan worden. Om dit onderwerp te bestuderen is de volgende hoofdvraag opgesteld: ‘Op welke manier heeft de governance van de herontwikkeling van het Stadshavensgebied zich ontwikkeld, welke spanningsvelden speelden daarbij en hoe zou men deze aan kunnen pakken?’

Om deze vraag te beantwoorden is er eerst gekeken naar andere herontwikkelingsprojecten in binnen- en buitenland. Hierbij is gekeken hoe deze verlopen zijn, welke methodieken en planningsmethoden er zijn gebruikt en in hoeverre deze waterfrontherontwikkelingen als een succes beschouwd kunnen worden.

Een van deze casestudies is de herontwikkeling van de London Docklands in de jaren ’80. Deze ontwikkeling was een van de eerste waarbij de overheid ‘entrepreneurial forms of governance’ gebruikte: het was een keerpunt in de planningsinstelling van de overheid. Andere projecten die worden bestudeerd zijn de ontwikkeling van HafenCity in Hamburg en de herontwikkeling van de Kop van Zuid in Rotterdam. Deze projecten hebben echter plaatsgevonden onder andere omstandigheden. De financiële crisis heeft meerdere gevolgen gehad voor de omstandigheden waarin de herontwikkeling van Stadshavens plaats dient te vinden. Door de economische omstandigheden hebben (decentrale) overheden minder publieke middelen dan voorheen. Dit betekent dat een ‘traditionele’, publiekgeleide ontwikkeling niet meer mogelijk is: er zal gekeken moeten worden naar private investeringen, waarbij er samen met marktpartijen tot een gewenste ontwikkelingsrichting gekomen zal moeten worden. Deze veranderende manier van publiek-private samenwerking leidt tot een veranderende rolverdeling tussen publieke en private partijen. Daarnaast zorgt ook de veranderende ruimtevraag als gevolg van de crisis en andere economische veranderingen (zoals bijvoorbeeld ‘het nieuwe werken’) voor een uitdaging. Om te onderzoeken welke governance-structuur er geschikt is om de herontwikkeling van Stadshavens te faciliteren wordt er eerst gekeken naar de eerdere fasen die er geweest zijn in de herontwikkeling van het gebied. Hierbij ligt met name de nadruk op welke vormen van governance er toen gebruikt zijn en wat de onderlinge verhoudingen waren tussen de betrokken partijen in het gebied. Uiteindelijk is het PPS-model ‘nieuwe stijl’, dat ontworpen is door Twynstra Gudde, getoetst op toepasbaarheid op de herontwikkeling van het Stadshavensgebied. Deze toetsing is gebeurd door middel van een ex ante evaluatie op basis van interviews met de verschillende partijen in het gebied. Hierbij is geprobeerd een zo breed mogelijk scala aan betrokken partijen te interviewen, gecombineerd met een aantal experts.

Uit het onderzoeken van de opgave blijkt dat er drie punten zijn die bepalend zijn bij de opgave. Deze drie punten zijn: I. Nieuwe rol: De gemeente Rotterdam heeft niet meer de middelen om gebiedsontwikkelingen zelf te initiëren en uit te voeren. Het geld voor ontwikkelingen zit nu bij private partijen. II. Ruimteaanbod: De Stadshavens zijn een groot gebied. Het is niet duidelijk of er genoeg ruimtevraag is om deze ruimte te vullen met economische functies. Daarnaast is het van belang om niet te concurreren met andere gebieden in de stad. III. Grondeigendom: De eigendomssituatie van het Stadshavensgebied maakt het tot een lastige herontwikkelingsopgave. De grond in het gebied is zowel gedeeltelijk in handen van de gemeente als van het Havenbedrijf. Daarnaast lopen er nog (langdurige) pachtcontracten met private partijen. De gewenste governance-structuur voor Stadshavens moet met deze omstandigheden om kunnen gaan. In het onderzoek wordt het PPS-model geëvalueerd op toepasbaarheid op het Stadshavensproject. Om de ex ante evaluatie goed uit te kunnen voeren zijn er drie hoofdcriteria opgesteld waarop het model getoetst wordt: • Criterium 1: Het model dient geschikt te zijn om de markt te verleiden te investeren in Stadshavens • Criterium 2: Het model dient een marktgedreven manier van ontwikkelen te faciliteren • Criterium 3: Het model dient een geschikte governance-structuur te bieden, waarmee op een flexibele manier controle gehouden kan worden over de (verdere) herontwikkeling van het Stadshavensgebied

Het PPS-model ‘nieuwe stijl’ voldoet grotendeels aan de drie opgestelde hoofdcriteria en is daarom – na een paar kleine aanpassingen – geschikt voor de herontwikkeling van het Stadshavensgebied: het speelt goed in op de veranderende omstandigheden en kan omgaan met de veranderende rolverdeling tussen publieke en private partijen. Het model is globaal opgezet, waarbinnen er ruimte wordt geboden voor verschillende methodieken die per project en gebied op maat gemaakt dienen te worden. Hierin ligt de kracht van het model: net als dat de opgave van een herontwikkeling niet universeel is verschilt namelijk ook de geschikte aanpak per gebied.